>Коваленко Сергій – адвокат, кандидат юридичних наук
Рада Безпеки Організації Об’єднаних Націй (РБ ООН) — один із основних статутних органів ООН, головною метою якого є підтримання міжнародного миру та безпеки згідно із цілями і принципами Статуту ООН, у формі застосування нижчезазначених заходів:
– рекомендує на будь-якій стадії спору/ситуації, продовження якої загрожуватиме міжнародному миру та безпеці, належну процедуру або методи врегулювання (ч. 1 ст. 36), крім юридичних спорів (компетенція Міжнародного суду справедливості ООН). Наприклад, в 1993 році в РБ ООН було розглянуто скаргу Україна на постанову парламенту рф від 09.07.1993 року щодо російського федерального статусу міста Севастополя. На 3256-му засіданні РБ ООН від 20.07.1993 року представник рф зазначив, що вказана постанова парламенту рф йде у розріз із позицією уряду та президента рф і, що рф дотримуватиметься принципу непорушності кордонів. Президент РБ ООН після консультацій із членами вказаного органу зазначив, що постанова парламенту рф суперечить цілям і принципам Статуту ООН та не має сили;
– для попередження погіршення ситуації, вимагає від зацікавлених сторін виконання необхідних і бажаних тимчасових заходів (ст. 40). Наприклад, в 1996-1999 роках багатонаціональними силами по охороні в Албанії після краху фінансових пірамід було відновлено порядок, а потім державами-членами ООН та іншими міжнародними організаціями була надана допомога для економічного відновлення;
– вирішує, які заходи без використання збройних сил повинні бути застосовані для забезпечення виконання його рішень: повне або часткове припинення економічних відносин (наприклад, в межах введених економічних обмежень щодо Союзної Республіки Югославія, 28.03.1993 року члени РБ ООН закликали Україну не санкціонувати перевезення нафтопродуктів зі своєї території югославськими судами в супереч резолюції РБ ООН 757(1992) від 30.05.1992 року та 787 (1992) від 16.11.1992 року), залізничних, морських, повітряних, поштових, телеграфних, радіо і інших способів зв’язку та розрив дипломатичних відносин (ст. 41);
– якщо застосування вказаних у попередньому пункті заходів не достатньо або для їх забезпечення використовуються збройні сили згідно із ст. 42 (у тому числі для вирішення термінових завдань використовують повітряні збройні сили, згідно із ст. 45): повітряні, морські і сухопутні, у поєднанні наприклад, із блокадою.
Згідно ч. 3 ст. 27 Статуту ООН застосування такого широкого спектру превентивних та примусових заходів, РБ ООН можливо, якщо за їх застосування проголосували 9-ть з 15-ти членів РБ ООН включно з голосами, на підтримку відповідного проекту резолюції, усіх 5-х постійних членів. Отже, якщо один із 5-ти постійних членів РБ ООН проголосує «проти» проекту резолюції, використає право «вето», рішення не буде прийнято.
Історична ретроспектива
Право «вето» постійних членів РБ ООН активно обговорювалось делегатами держав Антигітлерівської коаліції на конференціях в Думбартон-Окс (м. Вашингтон), яка проходила з 21.08.-07.10.1944 року та в Ялті, яка проходила з 04.02.-11.02.1945 року. Саме на цих конференціях було досягнуто компромісу про те, що постійні члени РБ ООН мають право «вето», навіть якщо вони є стороною конфлікту.
З усвідомленням ролі США, Китайської Республіки, СРСР, Сполученого Королівства Великобританії та Північної Ірландії, а також Франції у спільній боротьбі із агресією в Другій Світовій Війні та з визнанням очевидного факту, що зазначені держави володіють достатніми людськими та матеріальними ресурсами для успішного та ефективного виконання їх обов’язків у головному органі ООН по підтриманню міжнародного миру та безпеки — РБ ООН, рішенням заключної пленарної сесії конференції в Сан-Франциско від 26.06.1945 року, їм було надано місця постійних членів в РБ ООН.
З огляду на те, що вклад 5-х постійних членів РБ ООН і роль кожного із них у Другій Світовій Війні стали підставою для надання їм відповідних місць у РБ ООН, то варто зазначити про особливу роль у цій війні однієї із рівноправних республік у складі СРСР — УРСР. Згідно орієнтовних даних, людські втрати в Другій Світовій Війні СРСР загалом склали 26,6 млн. чол., тоді як втрати однієї УРСР (України) склали 9 млн. чол. Для більшої переконливості щодо ролі УРСР у Другій Світовій Війні додам, що з червня 1941 року по жовтень 1944 року Європейський театр воєнних дій Другої Світової війни був на території УРСР.
Серед держав-засновниць ООН, які підписали її Статут є СРСР, УРСР та БРСР, відсутня лише РРФСР. У відповідності із ст. 13 Конституції СРСР від 05.12.1936 року СРСР — це союзна держава утворена на основі добровільного об’єднання рівноправних Радянських Соціалістичних Республік, серед яких на рівні із РРФСР були УРСР та БРСР. Отже, СРСР не є тотожне РРФСР, а тому місце постійного члена в РБ ООН, як де-юре, так і де-факто на рівних умовах належить РРФСР (рф), УРСР (Україна) та БРСР (республіка білорусь). З цього слідує, що СРСР в РБ ООН мали представляти, як постійні члени, або всі три вказані держави — рівноправні республіки СРСР колегіально або кожна з них мала делегувати свого представника у порядку черговості. Однак, СРСР як постійного члена в РБ ООН представляли лише постійні представники від РРФСР, у той час як від УРСР та БРСР таких представників не було. З припиненням існування СРСР та створенням СНД ситуація теж не змінилась.
Правові підстави
В Угоді про створення СНД від 08.12.1991 року зазначається, що держави-члени СНД гарантують виконання своїх міжнародних зобов’язань згідно договорів та угод колишнього СРСР (ст. 12). З цього слідує, що всі новоутворені після припинення існування СРСР держави, виконуватимуть свої міжнародні обов’язки у тому числі і у відповідності до Статуту ООН (у чинній, на сьогодні, редакції якого постійний член РБ ООН — СРСР, а не рф).
На противагу цій Угоді в м. Алма-Ата було прийнято рішення Ради голів держав СНД від 21.12.1991 року, згідно із ст. 1 якого: «Держави Співдружності підтримують Росію в тому, щоб вона продовжила членство СРСР в ООН, включаючи постійне членство в Раді Безпеки та інших міжнародних організаціях». У вказаному рішенні немає заперечення того, що Україна та республіка білорусь можуть продовжувати постійне членство в РБ ООН. Згідно з міжнародною практикою, як правило, рішення органів міжнародних міжурядових організацій ухвалюються шляхом голосування, за встановленою процедурою, на їх засіданнях уповноваженими представниками держав і затверджуються підписом вищої посадової особи відповідного органу міжнародної організації або взагалі без такого підпису. Ухвалення аналізованого нами рішення в Алма-Аті відбулось у відмінному порядку, що надає йому більше характеру міжнародного договору, так як воно було підписано головами держав-засновниць СНД.
Укладення міжнародних договорів і надання їм обов’язковості для УРСР мало на той час свої особливості. Так, в розділі X Декларації про суверенітет України від 16.07.1990 року № 55-ХІІ зазначено, що Україна бере участь у діяльності міжнародних організацій в обсязі, необхідному для ефективного забезпечення національних інтересів. Підписане колишнім Президентом України Л. Кравчуком рішення Ради голів держав СНД згідно із преамбулою та ст. 4, 7 Угоди про СНД мало б відповідати принципу рівноправності, чого дотримано не було, оскільки в рішенні надана перевага одній державі (рф) над іншими (Україною та республікою білорусь), зокрема в частині постійного членства в РБ ООН. У відповідності до чинної на той час Конституції УРСР від 20.04.1978 р., парламент УРСР мав би ратифікувати підписане Л. Кравчуком рішення-договір (п. 13 ст.108), чого зроблено також не було. З огляду на зазначене, наголошуємо, що зазначене рішення Ради голів СНД ухвалене без дотримання принципу рівноправності, всупереч інтересам України, не ратифіковане парламентом УРСР, а тому має більше політичне, аніж юридичне значення.
В ООН прийняли до уваги лист президента рф Б. Єльцина від 24.12.1991 року відносно продовження членства Радянського Союзу в РБ ООН та інших органах ООН з посиланням на підтримку зазначеного 11-ма державами-членами СНД в обхід існуючої процедури прийняття нових членів ООН (ст. 4 Статуту ООН), оскільки іншої процедури прийняття в члени ООН не існує. До того ж, існує практика прийняття держав-правонаступників в члени ООН за відповідною статутною процедурою (наприклад, Чеська Республіка і Словаччина після припинення існування Чехословаччини 31.12.1992 року були прийняті в члени ООН 19.01.1993 року).
На сайті ООН неможливо знайти документів виданих органами ООН (постанова ГА ООН за рекомендацією РБ ООН), які б підтверджували прийняття рф в члени ООН та постійні члени РБ ООН, оскільки їх не існує в природі. Варто сказати, що таких документів немає і по відношенню до України також. Тому, вважати завершеною процедуру прийняття нових членів ООН — рф, України, республіки білорусь, а тим більше правомірність зайняття лише рф місця постійного члена в РБ ООН — неможливо. На нашу думку подання Україною та республікою білорусь заяв в Секретаріат ООН щодо зміни їх назв та статусу після припинення СРСР та ухвалення відповідних рішень органами останньої вже є запізнілим актом.
Не дивлячись на ключову роль та авторитет РБ ООН, остання неодноразово демонструвала свою неефективність, у тому числі через накладення рф права «вето» (понад 130 разів, в тому числі щодо України у 2014, 2015 та 2022 роках через агресію рф щодо України і окупацію її територій) на проекти резолюцій РБ ООН, які б мали сприяти підтриманню міжнародного миру та безпеки. П. Порошенко за часів свого президентства почав звертати увагу на неефективність роботи РБ ООН та про обмеження права вето в РБ ООН у випадках масового вбивства людей. В колективній заяві керівництва ВР України від 26.02.2022 року міститься прямий заклик до ООН виключити рф з членів РБ ООН. В рамках ООН також розуміють цю проблему, тому резолюцією ГА ООН A/RES/48/26 від 10.12.1993 року була створена відповідна робоча група для розгляду питання розширення членства в РБ ООН. А в резолюції ГА ООН 53/30 від 23.11.1998 року зазначалось, що не приймати ніякого рішення стосовно вказаних питань, поки за це не проголосують 2/3 від членів ГА ООН. Наразі існує кілька підходів щодо реформування РБ ООН сформованих державами-членами ООН та впливовими людьми:
1) стосується збільшення кількості як постійних, так і тимчасових членів РБ ООН (пропозиції Кофі Аннана), щоб забезпечити справедливе географічне представництво, наприклад, Африки (Ezulwini Consensus). Зазначимо, що 17.12.1963 року резолюцією ГА ООН № 1991(XVIII), кількість непостійних членів РБ ООН була збільшена з 6 до 10;
2) стосується обсягу компетенції постійних представників (наприклад, Франція та Мексика пропагують обмежити право вето у випадках вчинення злочинів геноциду, воєнних злочинів, тощо;
3) пропозиції держав G4 (Бразилія, Індія, Німеччина, Японія) стосуються збільшення чисельності постійних (+ 6) та тимчасових членів (+4), а також реформування робочих методів.
Попри вказану підтримку ідеї реформування РБ ООН є держави, які виступають проти реформування РБ ООН, вважаючи, що це призведе до паралічу (Пакистан), не збільшить прозорість (Колумбія), право «вето» слугує задоволенню національних інтересів держав, які ним володіють, а збільшення держав з таким правом лише зробить РБ ООН більш нефункціональною (Туреччина), тощо.
На сьогодні, висунуті вище підходи залишаються лише в теорії, а їх практичне застосування ускладнене не лише Статутом ООН (ст. 108), а й політичною складовою в узгодженні воль держав при прийнятті відповідних рішень. Негайно розпочати впровадження в життя реформ в ООН і зокрема в РБ ООН, як ніколи «стимулює» загроза зі сторони рф для багатьох держав. Наразі цю загрозу для Європи з 24.02.2022 року стримує Україна, захищаючи свою незалежність на власній території зусиллями нескореного українського народу за допомогою держав-партнерів, яким для більшого впливу на рф слід долучитись і до процесу реформ в ООН.
Сценарій виключення рф з членів ООН
Враховуючи, що виключення рф із РБ ООН та включення України в склад постійних членів РБ ООН потребує внесення поправок в Статут ООН, а це можливо за умов голосування усіма постійними членами — «за». Керуючись ст. 6 Статуту ООН та практикою голосування в РБ ООН за визначення тих чи інших питань, як процедурних, вони не вимагають одноголосного підтримання рішень РБ ООН її постійними членами або не процедурних, які відповідно вимагають, спробувати виключити рф із ООН на підставі рішення ГА ООН по рекомендації РБ ООН за систематичне порушення принципів Статуту ООН (про агресію фр проти України зазначає ГА ООН в своїй резолюції від 01.03.2022 року № A/ES-11/L.1). Наприклад, у справі щодо невизнання представником СРСР, на засіданнях з 459 по 461 РБ ООН у період 10-12.01.1950 року, представника Китаю від «Гоміндану» як представника в РБ ООН, було безрезультативним, так як і спроба виключити представника Китаю із членів РБ ООН. Оскільки республіка білорусь надала свою територію збройним силам рф для вчинення ними цілого ряду міжнародно-протиправних дій/злочинів на території незалежної України, ставши через це співучасником вказаних дій/злочинів, вона не може претендувати на відміну від України на місце постійного члена в РБ ООН після виключення рф. Варто зазначити, що згідно ч. f) ст. 3 резолюції ГА ООН від 14.12.1974 року № 3314 (ХХIХ) щодо визначення агресії, держава, яка надала свою територію іншій державі для агресії проти третьої держави і є агресором. Відтак, республіка білорусь є державою-агресором. Хоча, питання відповідальності республіки білорусь потребує окремого глибокого правового аналізу на підставі конкретних зібраних належних доказів, щоб визначити усі аспекти міжнародно-протиправних дій органів та високопосадовців республіки білорусь, які по різному можуть кваліфікуватись з точки зору міжнародного права (відповідальність держави та/або індивіда) і відповідно різними можуть бути наслідки, в тому числі і щодо членства в РБ ООН.
Згідно із Тимчасовими правилами процедури РБ ООН прийняття нових членів ООН є процедурним питанням (глава Х), чого не можна стверджувати щодо виключенням із членів ООН, яке, можна припустити, є процедурним питанням, особливо, коли йдеться про постійного члена РБ ООН.
Оскільки, в РБ ООН немає однозначної практики щодо визначення процедурних або не процедурних питань у розумінні ст. 27 Статуту ООН, то питання виключення рф з членів ООН і як наслідок з постійних членів РБ ООН доцільно розглядати як процедурне. Наприклад, при розгляді питання про створення підкомітету щодо Лаосу на 848 засіданні РБ ООН від 07.09.1959 р., яке обґрунтовувалось представником СРСР, як не процедурне, проте воно було визнане як процедурне 10 голосами проти 1 голосу СРСР. Таким чином можливо уникнути ризику накладення рф права «вето» на проект резолюції щодо агресії рф по відношенню до України та міжнародного збройного конфлікту на території України.
Реформування РБ ООН
Будучи переконаним, що лідери держав та їх об’єднання, не готові сприймати, в контексті реформування РБ ООН, одну «нову» державу — Україну серед постійних членів РБ ООН, яка замінить рф після її виключення з членів ООН, доцільно впровадити багатоетапне реформування РБ ООН.
Етап 1. Включення України в склад постійних членів РБ ООН без зменшення її прав у порівнянні з іншими членами та без відтермінування цього процесу до закінчення триваючого міжнародного збройного конфлікту в Україні, з одночасним виключенням з такого складу рф, що враховуючи існуючу практику, із залишенням в Статуті ООН назви держави СРСР — не вимагатиме внесення змін в Статут ООН. З іншої сторони було б юридично виправданим внести відповідні зміни до Статуту ООН, щоб основний міжнародний договір і одночасно статут універсальної міжнародної міжурядової організація відповідав реаліям навіть при впровадженні Етапу 1.
Етап 2. Потребує внесення змін до Статуту ООН, оскільки передбачатиме збільшення кількості, як постійних, так непостійних членів РБ ООН для забезпечення справедливого географічного представництва.
Етап 3. Взяти за основу французько-мексиканську модель щодо обмеження постійних членів щодо застосування права «вето» коли мова йде про агресію, геноцид, воєнні злочини, злочини проти людяності.
За умови «позитивного голосування», як в ГА ООН, так і в РБ ООН щодо виключення рф з постійних членів ООН буде створений важливий міжнародно-правовий прецедент, який може ще більше дестабілізувати сучасну систему підтримання міжнародного миру та безпеки в ООН через зміну постійного членства у «не приступній» для багатьох інших держав РБ ООН, які хотіли б набути такого ж статусу (наприклад, Німеччина, Японія). Для попередження вказаної дестабілізації, варто перед голосуванням та прийняттям такого рішення у двох вказаних органах ООН зробити застереження, що відповідне рішення приймається, як виключення, з усвідомленням міжнародним співтовариством необхідності забезпечення міжнародного миру та безпеки на всьому європейському континенті, попередження застосування ядерної зброї та уникнення загрози Третьої Світової Війни.
Також читайте: Механізми впливу на агресора: міжнародно-правова відповідальність рф та республіки білорусь